De ontwikkeling van publieke inkoop

Europese aanbestedingsregels zijn verplicht in Nederland binnen de overheidsinkoop sinds begin jaren zeventig van de vorige eeuw. Aanbesteden in de openbaarheid doen we echter al vele honderden jaren. Onderzoekers Freek Andriesse en Marc Prins nemen dit proces in opdracht van NEVI onder de loep.

De voorwaarde voor overheidsinkopen is de aanwezigheid van een overheid met enig gezag. Dat klinkt als een open deur in onze tijd, maar gold voor de middeleeuwen als een serieuze en vooral zwaarbevochten randvoorwaarde. Er moet een centraal gezag aanwezig zijn, de mogelijkheid belasting te innen waardoor er budget is en tenslotte de notie van een gedeeld belang. Deze drie randvoorwaarden maakten dat pas vanaf de 13e eeuw de eerste sporen van publiek inkopen zichtbaar worden. In die periode zet de opkomst van de steden ten koste van de landelijk georiënteerde adel definitief door. Steden maakten zich los en gingen zelf belasting innen. Het private bezit en de horigheid aan de leenheer namen af, ten gunste van de opbouw, uitbreiding en toename van steden. Om groei van de steden te bevorderen, werden centrale voorzieningen getroffen. Dat kan zijn het creëren van omstandigheden die economische groei van een stad aanjagen, de uitbreiding van landbouwgrond of de bescherming tegen overstromingen. Er is nog geen sprake van volledige publieke financiering, maar er zijn in veel gevallen pps-achtige constructies waarbij kooplieden, bestuur en rijke notabelen, al dan niet aangevuld met de clerus, de handen ineenslaan. Vanaf 1500 zien we de contouren ontstaan van openbaar aanbesteden.

Het begin van technisch specificeren

In de middeleeuwen was de bouwmeester de belangrijkste persoon bij de realisatie van grote projecten zoals kerken en kathedralen. In zijn werkzaamheden lagen ontwerp en uitvoering ineen. De kleine(re) kerken werden meestal op prijs ingekocht (laagste inschrijving), terwijl de grotere werken zoals de kathedralen vooral op waarde werden gegund. Hiermee wordt bedoeld dat een heuse beauty contest tussen ontwerpers werd gehouden waarbij kwaliteit en schoonheid van ontwerp en uitvoering de doorslag gaven bij de gunning (Gimpel 1960). De macht van de middeleeuwse gilden neemt steeds verder af tot ze tenslotte verdwijnen aan het einde van de18e eeuw. De balans in het aanbesteden verschuift daarmee ook langzamerhand waarbij de opdrachtgever sterker komt te staan. Het gevolg is dat opdrachtgevers meer en meer gaan voorschrijven hoe het werk eruit moet zien, waar het aan moet voldoen en hoe het tot stand moet komen. Een lange periode van gedetailleerd technisch specificeren breekt aan… Het heeft ook een ander belangrijk gevolg, namelijk de opkomst van een nieuwe figuur, de aannemer van werken (Van Tielhof & Van Dam 2006).

Een vaatje bier

In 1607 wordt besloten De Beemster in Noord-Holland te gaan inpolderen. De aanbestedingen van de molens, de bedijking en de aan te leggen ringvaart kenden zo hun eigenaardigheden. In die tijd werd de aanbesteding veelal aangekondigd door pamfletten op te hangen op publieke plaatsen waaronder herbergen. Daarna volgde de inschrijving die eveneens plaatsvond in herbergen of andere etablissementen. Niet zelden betrof de ‘inschrijving’ een openlijke bieding. Op 21 mei 1607 verleent raadspensionaris Johan van Oldenbarnevelt het octrooi tot droogmaling van de Beemster aan 15 zogenoemde ‘octrooianten’ met de verplichting het werk in vier jaar te voltooien. Deze octrooianten gingen op 10 april 1608 naar slot Purmerstein voor de eerste aanbesteding van het dijkwerk. Het werd volgens de ene bron (Rooijendijk 2009) in 500 stukken aanbesteed, andere bronnen spreken van 400 stukken (Reh 2005; Visser 1915; De Herder 1975). De aannemers die naar het kasteel waren gekomen, durfden niet meteen te bieden. Tot de opdrachtgevers een vaatje bier uitloofden aan de eerste bieder en een zekere Jan Adriaenszoon Jongkint, een jonge aannemer uit Burghorn in West-Friesland, daarop direct het spits afbeet; het vaatje werd aangeslagen en iedereen begon te bieden. Uit enthousiasme bood ook een verdwaalde gast uit Engeland, hoewel die niks van dijkwerken af wist naar later zou blijken (Rooijendijk 2009). Saillant detail is dat deze Engelsman het tot najaar 1610 volhield en uiteindelijk na een dijkdoorbraak ontmoedigt afhaakte (Rooijendijk 2009).

Scheiding ontwerp en uitvoering

Wat volgt, is een duidelijke trendbreuk met de middeleeuwen. Inmiddels wordt het ontwerp gescheiden van de uitvoering. Het bestek voor de molens voor de drooglegging van De Beemster bestaat uit 100 beschreven artikelen die in detail ingaan op de afmetingen van de molen en de diverse onderdelen alsmede de te gebruiken materialen en houtsoorten. In het voorbeeld van De Beemster-aanbesteding vinden we begin 1600 een voorbeeld van een technisch gespecificeerd bestek wat van alles voorschrijft tot en met de materiaalkeuze aan toe. Ter illustratie lichten we artikel 12 uit: ‘(…)den zolder zal men maken van goede dikke Denemarksche deelen, met ribben daaronder, daar de deelen op liggen zullen, elk vijf duim vierkant(…)’ (poldersporen.nl).

Een passende mate van openbaarheid

Het per fax versturen van de aankondiging van de aanbesteding naar het publicatiebureau van de EU klinkt inmiddels al ongelofelijk ouderwets. In onze digitale wereld is nauwelijks voor te stellen hoe dit er vroeger aan toe ging. In totaal werd de bouw van de molens voor de drooglegging van De Beemster aan 16 onderaannemers gegund (Visser 1915; De Herder 1975). Deze kwamen uit de directe buurt, maar ook uit steden als Leiden en Woerden. Hieruit kunnen we concluderen dat aan de hedendaagse verplichting om te komen tot een ‘passende mate van openbaarheid’ ruimschoots werd voldaan, ook al vond de aankondiging plaats met pamfletten opgehangen in herbergen en kroegen.
De aanbesteding voor de haven van Goes werd in 1650 bekendgemaakt met de toen ter beschikking staande communicatiemiddelen. Affiches werden verspreid in de gehele Republiek (Den Archivaris 2012). Met de toenmalige topografische kaart van Zeeland in het achterhoofd is die brede verspreiding verrassend: Zeeland bestond uit tal van grote en kleine eilanden. Om Brabant en Holland te bereiken was men dagen onderweg. Het werk aan de haven van Goes betrof uiteindelijk een regionale gunning, ondanks de wijde verspreiding van de affiches. Dat is niet verwonderlijk gezien de toenmalige transportmiddelen en infrastructuur. Met de publicatie vanaf 7 december 1650 en de eerste gunning al begin januari 1651 hadden aannemers vanuit het hele land een maand om zich voor te bereiden en richting Zeeland te spoeden. Dat werkte waarschijnlijk even effectief om de inschrijvingen beperkt te houden als de hedendaagse eis dat alle documenten in het Nederlands opgesteld moeten zijn.

Toenemende regulering

In 1811 worden In Gouda twee sluisdeuren aanbesteed. Hier worden de contouren zichtbaar van een moderne aanbestedingsaanpak. Bestekken en andere aanbestedingsdocumenten lagen ter inzage in de prefectuur (stadhuis) in plaats van de plaatselijke herberg. Ook is sprake van een duidelijk gunningsproces, al wordt nog steeds op alleen prijs gegund. Er werd een reçu afgegeven van elke inschrijving en inschrijven gebeurde in het gebouw van de prefectuur. De opening geschiedde door ‘den raad der prefektuur en de ingenieur-en-chef’ terwijl de gunning, vooraf kenbaar gemaakt, gedaan werd aan de minst biedende. De zogenoemde ‘Fransche tijd’ (1795-1813) heeft in Nederland een blijvende invloed op het proces van publiek aanbesteden. De Fransen, die tal van noviteiten op het juridisch en administratief vakgebied introduceerden, brachten ook meer regelgeving in het proces van publiek aanbesteden. Reeds op 11 november 1815 werd dit overgenomen door Koning Willem I per Koninklijk Besluit. Dit regelde de plicht tot openbaar aanbesteden voor “(…)alle aannemingen van werken en leverancien > Fl. 500 en een doelmatig beheer van publieke middelen en bestrijding corruptie(…).” (...)Dat iedere ambtenaar die zich in deze mogt misgrijpen van zijnen post worde gedesitueerd, onverminderd de actie, welke den lande tot vergoeding van schade tegen hem mogt compteren (...)’.

Positie aannemer weinig florissant

Het zijn de grote waterbouwkundige en infrastructurele projecten die door de eeuwen heen blikvanger zijn bij de ontwikkeling van het aanbesteden. De uitbreiding van de steden in de tweede helft van de 19e eeuw geeft eveneens een impuls aan het openbaar aanbesteden van werken. Steeds duidelijker worden de contouren zichtbaar van de hedendaagse spelers in de bouwwereld: architect (ontwerper), aannemer (uitvoerder), opdrachtgever (financier) maar ook de opkomst van een nieuwe beroepsgroep, de ingenieurs. Zij komen voort uit de militaire omgeving en gingen gaandeweg de 19e eeuw meer en meer projecten voor Rijkswaterstaat doen (Chao-Duivis 2009).
Het is in eerste instantie vooral de aanbesteder die het meeste profijt had van de toename van regelgeving. De positie van de aannemer bleef ook na 1850 tot diep in de 20e eeuw weinig florissant in termen van onder meer rechtsgelijkheid. De aanbestedingen zelf worden nog niet echt gereguleerd. Wel worden pogingen ondernomen de rechtsverhouding tussen opdrachtgever en aannemer te verbeteren. In 1838 werd voor het eerst voor ‘aanneming van werken’ een passage in het Burgerlijk Wetboek opgenomen (Van den Berg 2010). De daarin aan de aanneming van werk gewijde bepalingen vormden een onsamenhangend, onvolledig en onduidelijk beeld van de rechtsverhouding tussen opdrachtgever en aannemer.

Weerbarstig overleg tussen partijen

In de 20e eeuw zet de verdere regulering van met name de relatie tussen opdrachtgever, ontwerper en uitvoerder van werken door. Nadat in 1838 een passage in het BW is opgenomen over de ‘aanneming van werken’ wordt aan het einde van de 19e eeuw bouwrecht formeel onderdeel van het rechtssysteem (Chao-Duivis 2009). In 1938 verschijnen de eerste formele ‘Algemene Voorwaarden’. Een reeks bepalingen die de relatie tussen opdrachtgever en uitvoerder vormgaven. Deze AV 1938-bepalingen zijn in 1968 vervangen door de eerste Uniforme Administratieve Voorwaarden (U.A.V.) voor de uitvoering van werken. Deze kwamen tot stand door overleg met verschillende partijen en zo ontstond vanaf eind jaren zestig van de vorige eeuw voor het eerst een samenhangend geheel van voorwaarden. Overigens werd de opdracht voor het opstellen van deze U.A.V. al in 1948 verstrekt (U.A.V. 1968). Het toont aan hoe weerbarstig het overleg tussen betrokken partijen decennia lang geweest is en wellicht nog is.

MVI: het prille begin

Aan het einde van de 19e eeuw regeert het rauwe kapitalisme in Nederland. Uitbuiting van arbeiders is aan de orde van de dag. Bijzonder is dat in die periode de overheid zijn verantwoordelijkheid lijkt te nemen. In het bestek van de bouw van de beurs van Berlage in Amsterdam (1898) zien we een duidelijke sociale insteek. Er wordt een minimumloon geëist en de mate van kinderarbeid wordt flink aan banden gelegd, zij het nog niet geheel uitgesloten.

Sprong voorwaarts

In de 20e eeuw maakt het overheidsaanbesteden een flinke sprong voorwaarts. Het toenemende belang van de overheid, de verdere maatschappelijke ontwikkeling en ook de toenemende noodzaak tot verdergaande regulering maken het aanbestedingsproces steeds transparanter en minder discriminerend. De Europese richtlijnen vormen vanaf de jaren zeventig van de vorige eeuw een verdere stimulans wat uiteindelijk in de aanbestedingswet van 2012 heeft geresulteerd.

-----------------------------------

IN DRIE DELEN OP ZOEK NAAR DE ROOTS VAN INKOOP
Dit is het tweede van drie artikelen, waarin we op zoek gaan naar de roots van inkoop. In het eerste artikel beschreven we waarom en hoe de VOC de omslag maakte van outsourcing van de scheepsbouw naar insourcing. Publieke inkoop door de eeuwen heen staat centraal in het tweede artikel. In het derde artikel gaan we in op de rol van inkoopinformatie en vakliteratuur. De artikelreeks is gebaseerd op het onderzoek ‘De kracht van inkoop. Vergeten oplossingen voor hedendaagse businessthema’s’ dat met ondersteuning van NEVI is gerealiseerd. In het najaar verschijnen de resultaten in boekvorm.
----------------------------------

Freekmark

Auteurs

Freek Andriesse is adjunct-hoofdredacteur van Deal! en econoom. Marc Prins is aanbestedingsspecialist en historicus.